REFORMA POLITICA EN COSTA RICA

CONSULTA DE CEDAL

Respuestas del Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort

1. ¿Cómo conceptualiza una reforma política en Costa Rica?

El sentido de cualquier reforma política en Costa Rica, debe apuntar en la dirección de permitir y fomentar la mayor gobernabilidad democrática. Esto es, que las autoridades electas y las mayorías parlamentarias puedan cumplir los mandatos populares y aprobar las propuestas fundamentales en un plazo razonable, dentro del respeto a los derechos fundamentales (constitucionales y humanos) y a los derechos de las minorías.

Cualquier reforma política, por tanto, no debe disminuir los derechos reconocidos y los mecanismos de protección de los mismos (Sala Constitucional, tribunales del orden común –especialmente de lo contencioso administrativo y laboral, por su relación con el Estado-, la Defensoría) y los controles de “legalidad” (no de oportunidad) de los órganos de control (CGR, PGR, Superintendencias, etc.). Pero, al mismo tiempo, debe permitir que se puedan tomar decisiones en un tiempo razonable por las autoridades competentes y de acuerdo con las mayorías previstas constitucionalmente (sin derecho de veto para las minorías, los gremios o los grupos de presión –lo que no excluye el derecho al control político, ciudadano y social por esas minorías y por esos grupos de interés-).

Si debo escoger, la reforma “política” más importante es aprobar o avanzar hacia un sistema parlamentario (o semiparlamentario). Es la opción que me parece más importante para lograr la mayor gobernabilidad democrática, para tener la flexibilidad y la adaptación a un esquema nuevo de partidos políticos, para impulsar la propia estabilidad y disciplina de los mismos, para permitir ajustes o cambios de gobierno para enfrentar crisis e “impasses” políticos, para que la relación Ejecutivo-Legislativo sea más fluida, transparente y responsable, de manera que el Ejecutivo dependa y sea responsable frente al legislativo y que el legislativo asuma su responsabilidad política frente a la población y, por si fuera poco, para que impulsemos líderes de naturaleza política-parlamentaria y nos vacunemos, hasta donde ello es posible, contra líderes mesiánicos y caudillistas (tan en boga de nuevo en nuestra América Latina).

A ello puede agregarse una reforma electoral, un proceso real de descentralización, revisión del esquema de operación de nuestra Administración Pública, del reglamento legislativo, etc. Pero la primera me parece más sustantiva y esencial. Una reforma de esa magnitud, es difícil porque enfrenta intereses y modelos históricos (un presidencialismo constitucional, pero percibido electoralmente como “caudillismo”). Aun así, me parece viable desde el punto de vista político, social y jurídico en la Costa Rica de los próximos años.

2. ¿Es necesaria una reforma política en Costa Rica? En caso afirmativo, ¿cuál sería el nivel o la profundidad?

Una reforma política es necesaria en Costa Rica, porque la sociedad se ha distanciado y hasta rechazado a la política (lo que es grave en una democracia, aunque se sigue estimando a ésta), porque nuestro modelo político se ha desfasado del entorno actual (social, político, cultural, económico e internacional) y porque en los últimos años se ha afectado la gobernabilidad democrática en nuestro país.

¿Cuán profunda debe ser la reforma? Debe ser lo suficientemente amplia y coherente para acometer los cambios en la dirección de un modelo parlamentario, pero respetando y dejando intacto todo aquello que funciona bien, que está arraigado en la sociedad y que nos ha costado tanto construir. Se trataría de alcanzar la reforma, únicamente con los cambios estrictamente necesarios (de 6 a 12 normas constitucionales, si acaso y obviamente los ajustes al reglamento legislativo y a algunas leyes asociadas).

Como hablamos de reforma política (y no de otros temas, que también son importantes), me parece suficiente concentrarse en tres grandes áreas:

1) Relación Legislativo-Ejecutivo: un modelo parlamentario (o semiparlamentario) que incluya los elementos esenciales del mismo (ver pregunta 4)
2) Reforma electoral. Por ahora, es suficiente con aprobar la reforma del Código Electoral del que conoce la Asamblea Legislativa (a propuesta del TSE).
3) Descentralización territorial. Concretamente, fortalecer a las Municipalidades para que asuman competencias y aumenten sus responsabilidades frente a sus habitantes.

No estaría mal reformar la Administración Pública y la relación con las entidades descentralizadas y desconcentradas. Además, es necesario remozar instituciones, mejorar nuestra infraestructura, nuestra competitividad y nuestro capital humano, apoyar a los más necesitados, avanzar en el respeto de los derechos y libertades fundamentales, etc. Pero todo ello no conlleva una reforma política ni constitucional (son más de orden legal) y la reforma en la dirección del parlamentarismo, hasta podría hacer más viable acometer esas tareas, de acuerdo con las prioridades de la sociedad en cada momento.

El problema, en efecto, es que el modelo político vigente (una democracia entrabada y sin responsabilidad política), se desgasta administrativamente en sortear requisitos y procedimientos administrativos engorrosos y paralizantes (por causa de las trabas o de expedientes intimidatorios) o, desde el punto de vista que aquí discutimos, en judicializar o mediatizar problemas políticos, dificultando la solución de esos problemas y distanciando con ello a la sociedad de las instituciones. En Costa Rica, según el Latinobarómetro, las personas no creen que su voto cuenta ni impacta realmente en las políticas públicas, no solo porque los mandatarios pueden olvidarse de sus promesas electorales, sino porque es posible que aunque quisieran mantenerse fieles a las mismas, no las puedan ejecutar por los condicionantes del modelo y por el poder de otros grupos –no electos-.

En cuanto al Poder Judicial y Electoral, no deben plantearse reformas que puedan afectar su independencia y funcionamiento. Los problemas judiciales son procesales o de racionalidad legal, penal e institucional, pero no son problemas realmente del modelo político ni constitucional.

En materia de reforma política es esencial, como dije, caminar hacia un sistema parlamentario (o semiparlamentario), como opción viable para lograr mayor gobernabilidad democrática.

3. ¿Cuáles han sido los avances, obstáculos y posibilidades de la reforma política en Costa Rica?

Los Avances. El principal: el posicionamiento del tema y un consenso cada vez mayor entre élites intelectuales (constitucionalistas, politólogos) y élites políticas de distinto signo (incluyo líderes prestigiosos del PLN, PAC, PUSC, ML, etc.) respecto de la necesidad de caminar hacia un modelo más parlamentario (los detalles generan mayor controversia, pero ellos no se discuten aquí). Que el tema de pasar a un modelo más parlamentario se debata hoy, y se acepte que se pueda discutir, es un avance muy significativo que hace poco parecía impensable.

Los obstáculos principales son: 1) temor al cambio por parte de las élites y de otros grupos; 2) la percepción de que una reforma como la propuesta contradice nuestra historia y nuestra cultura (toda reforma política tiene algo de ello); 3) la falta de conocimiento del tema por la población; 4) algunos sectores sostienen la inviabilidad constitucional de hacer el cambio (como si un cambio constitucional de esa magnitud contradijera los principios en los que se asienta nuestra nación), aunque ni en la Constitución ni en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, encuentro un escollo para realizar una reforma de esa naturaleza, puesto que si existieran cláusulas pétreas en la Constitución, el paso hacia el parlamentarismo, no sería contrario ni al modelo democrático ni a los derechos fundamentales (más bien al revés, sería un avance en esas áreas); 5) la sociedad no parece estar interesada en un cambio de esa naturaleza (aunque tampoco puede afirmarse que lo rechazaría), sea porque no le parece prioritario, sea porque no comprende su utilidad o porque no entiende la relación entre el modelo institucional y político y algunos de los problemas que enfrenta nuestro país.

Ojo, tampoco se afirma que la causa de nuestros problemas sea exclusiva o principalmente imputable al modelo político. Lo que sí afirmo es que la solución de los mismos, pasa por la reforma de nuestro modelo político. Si esta afirmación parece hiperbólica, basta con que afirme que si revisáramos nuestro modelo político presidencialista se mejorarían nuestras opciones para enfrentar esos problemas y tantos otros.

Entre las posibilidades está: 1) el convencimiento de sectores intelectuales y políticos de las ventajas de un modelo parlamentario (o semiparlamentario) por sobre el modelo presidencialista latinoamericano y 2) el temor de amplios sectores de opinión a las opciones que le ofrece el presidencialismo a corrientes populistas de caudillos o líderes mesiánicos que, una vez alcanzado el poder, promueven cambios “constitucionales” en la dirección de perpetuarse en el poder y de restringir derechos y libertades fundamentales.

4. ¿Cuáles serían los componentes o líneas de trabajo que deben integrar una reforma política en Costa Rica?

Detallo los componentes o líneas de trabajo que deben integrar una reforma política en Costa Rica (ver respuesta a pregunta 2). Me parece suficiente concentrarse en tres grandes áreas:

1) Relación Legislativo-Ejecutivo. Avanzar o alcanzar un modelo parlamentario (o semiparlamentario) que incluya (como mínimo):

a. La necesidad de nombramiento o aprobación del jefe de gobierno y del gabinete, por el legislativo
b. La posibilidad de que el legislativo apruebe por mayoría absoluta censura vinculante del Primer Ministro y/o sus ministros;
a. El traslado de funciones del Ejecutivo del Presidente al Gabinete (Primer Ministro y ministros aprobados por el Parlamento). El Presidente podría, a lo sumo, cumplir funciones equivalentes (mutatis mutandis) a las de los jefes de estado en los sistemas parlamentarios, o las funciones previstas para el presidente francés.
b. La posibilidad de elecciones legislativas anticipadas en caso de censura o no aprobación de un gabinete, de una política general de gobierno o de leyes esenciales, propuestas por el Ejecutivo.
c. La posibilidad de reelección legislativa.
d. Plazos establecidos para tomar decisiones legislativas (incluidas las propuestas de censura), al menos de las propuestas por el Ejecutivo.
e. La creación de una lista legislativa nacional (por ejemplo, 18 diputados de lista nacional, para llegar a 75) que complemente la representación legislativa provincial actual (o por circunscripción electoral, si se prefiere).

2) Reforma electoral. Por ahora, es suficiente con aprobar la reforma del Código Electoral del que conoce la Asamblea Legislativa (a propuesta del TSE).

3) Descentralización territorial. Es decir, fortalecer a las Municipalidades:

a. trasladarles competencias reales (con recursos asociados) o, al menos avanzar hacia lo que se conoce como “federalismo de ejecución” (pero en beneficio de municipios y no de entidades federadas). La sociedad no tiene capacidad de trasladarles recursos sin competencias asociadas a las municipalidades, pero tampoco puede trasladarle nuevas tareas sin los mecanismos para financiarlas.
b. asignarles a las Municipalidades algunas facultades legislativas (para aprobar sus propios tributos o concertar empréstitos dentro de una Ley Marco aprobada por la Asamblea Legislativa)
c. Asegurar mayor responsabilidad de las autoridades municipales frente a sus comunidades y electores. Darles poder y autonomía para cobrar impuestos (lo que hoy está cercenado o distorsionado), pero también que sepan asumir la responsabilidad y el costo (o beneficio) de hacerlo frente a sus habitantes.

Lo esencial, en el primer tema, es caminar hacia un sistema parlamentario (o semiparlamentario), como opción viable para lograr mayor gobernabilidad democrática:

1) para tener la flexibilidad y que podamos adaptarnos a un esquema nuevo de partidos políticos,
2) para impulsar la propia estabilidad y disciplina de los mismos,
3) para permitir adaptaciones de gobierno para enfrentar crisis e “impasses” políticos,
4) para que la relación Ejecutivo-Legislativo sea más fluida, transparente y responsable, de manera que:
a. el Ejecutivo dependa y sea responsable frente al legislativo y
b. que el Legislativo (los/as diputados/as) asuma su responsabilidad política frente a la población y,
c. por si fuera poco, para que impulsemos líderes político-parlamentarios y nos vacunemos contra líderes mesiánicos y caudillistas.

La reforma es difícil y requiere algún nivel de consenso puesto que supone una reforma constitucional (la que solo puede lograrse con el apoyo de una mayoría calificada de 38 votos en dos legislaturas y, al menos, que la sociedad no la rechace o no la perciba como una reforma en beneficio de los políticos). Pero la reforma me parece viable desde el punto de vista político, social y jurídico. Nada hay en la Constitución ni en nuestra historia, que se oponga a establecer un modelo parlamentario (o semiparlamentario). Nada hay en la ideología de nuestros partidos políticos, que se oponga a un cambio de esa naturaleza. Ni la izquierda, ni la centro izquierda, ni la centro derecha, ni la derecha democráticas, tienen en su ideario filosófico el “presidencialismo” típico latinoamericano.

5) En términos de materialidad, actores y planos mediáticos, jurídicos, políticos, sociales y culturales, ¿cuáles son las condiciones necesarias para implementar una reforma política de largo alcance en Costa Rica?

Lo primero es lograr convencer a los líderes políticos de los partidos más representativos (los diputados actuales y futuros, y los candidatos a la presidencia en primer lugar), mediáticos (al menos, de los principales medios), jurídicos (constitucionalistas y publicistas especialmente), empresariales (al menos, las cámaras), sociales (sindicatos, asociaciones, etc.) y culturales (de las universidades y centros de opinión política) de la conveniencia de la reforma. Es necesario lograr el apoyo de los primeros y, al menos, la no objeción de los demás.

Que un grupo intelectual (político-constitucional), que no rechace la idea, se ponga de acuerdo en un proyecto básico de reforma constitucional, es un primer paso. Ese grupo, idealmente, debe componerse por 8 a 15 personas, que tengan influencia intelectual en los partidos políticos (PLN, PAC, PUSC, ML y algunos otros) y en los medios de comunicación y sectores culturales. Y que, además, sean respetados por los magistrados constitucionales. Esto es, que unos 5 a 10 constitucionalistas, se unan a algunos científicos políticos y comentaristas o editorialistas interesados en participar. Reunir personalidades y organizaciones de ese tipo que favorecen un cambio hacia un modelo más parlamentario no es tan difícil.

Una vez reunidos, tener la disposición y la capacidad de alcanzar un acuerdo básico en los elementos de reforma, a partir de un borrador de propuesta con el que se pueda trabajar. Idealmente, es conveniente que la reforma tenga líderes pero que no se encasille en ninguno ellos.

Una vez alcanzado ese acuerdo, presentarlo a la Asamblea Legislativa e iniciar debates, publicaciones y conversatorios sobre el tema, al mismo tiempo que se les explica y se trata de convencer a los diputados de la importancia y utilidad de una reforma de esa naturaleza.

Hay muchas opciones y alternativas a lo que aquí propongo y todas ellas deben considerarse. Lo importante es no rechazar los cambios y tener la disposición para adaptar las propuestas básicas a un mínimo común coherente y útil.

NOTA: El tema del Parlamentarismo o Semiparlamentarismo, lo he planteado en diversos foros y publicaciones. En ellas respondo con mayor detalle a las preguntas aquí planteadas e incluyo una versión de Proyecto de Reforma Constitucional (en la dirección Semiparlamentaria), aunque tengo otra versión más parlamentaria. Acompaño la versión más reciente que salió publicada en la Revista Parlamentaria de la Asamblea Legislativa, Volumen 16, número 3, Diciembre 2008 (pags. 102 a 225) y que, a su vez, desarrolla lo publicado en la obra Colectiva, editada por Jaime ORDOÑEZ “¿Hacia dónde va Costa Rica?, editada por el PNUD, la KAS, y el ICG, en San José, 2008.

Rodolfo E. Piza Rocafort
San José, 7 de agosto de 2009